Melanie Samson
Rechazando a Ser Excluidos: La Organización de los Recicladores en el Mundo
Editado por Melanie Samson
Edición en Inglés:
Refusing to be Cast Aside: Waste Pickers Organizing Around the World
Edited by Melanie Samson
Publicado por Mujeres en Empleo Informal: Globalizando y Organizando
(WIEGO, por su sigla en inglés)
Cambridge, MA, USA, 2009
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Colombia – El Derecho a Competir y Los Derechos Humanos
En 2003 y 2009 llegaron dos casos a la Corte Constitucional de Colombia que
instalaron el derecho de los recicladores a participar de los procesos de privatización
de los servicios de tratamiento de residuos. En el segundo caso, la Corte volvió a fallar
de la misma forma, disponiendo que el gobierno debiera realizar un compromiso
municipal en la ciudad de Cali para integrar a los recicladores a las iniciativas de
separación de residuos desde la fuente, y garantizando el cumplimiento de los
derechos sociales básicos de los recicladores locales.
Garantizando el Derecho de las Cooperativas a Competir en Bogotá
Marcha de los Recicladores en contra de la nueva Ley
(foto de Juan Carlos Sierra)
El primer caso fue llevado adelante en 2003 por la Asociación de Recicladores de
Bogotá (ARB), junto con un equipo de abogados voluntarios. La ARB fue creada en
1990, cuando cuatro cooperativas de recicladores que estaban luchando contra el
cierre de un basural en Bogotá decidieron formalizar su unión. Hoy la asociación
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está compuesta de veinticuatro cooperativas de la ciudad.41 Históricamente, todos
los servicios de tratamiento de residuos de Bogotá eran realizados por EDIS (el
Departamento de Higiene Pública de la Municipalidad). En 1994, los empleados de
EDIS iniciaron una huelga para oponerse a los planes de privatización del servicio.42
Durante la huelga, los desechos comenzaron a apilarse y la ciudad estuvo al borde
de la crisis sanitaria. El gobierno pidió ayuda a los recicladores y la ARB respondió
colaborando con la municipalidad a recolectar 700 toneladas de residuos por día. Al
fi nal, sin embargo, la huelga no tuvo éxito y se concretó el cierre de EDIS.43
Entre 1994 y 1996, varios proveedores se hicieron cargo de los servicios de limpieza
pública en Bogotá: el 45% del trabajo era realizado por EDIS, la compañía pública que
en ese momento se encontraba en proceso de cierre, otro 45% de trabajo era realizado
por empresas privadas y el otro 10% de los servicios de limpieza de la ciudad fueron
encargados por contrato a la ARB, conjuntamente con la Fundación Social, una
fundación que proveía apoyo a las organizaciones de recicladores de todo el país.
Sin embargo, cuando EDIS fue cerrada por completo en 1996, la privatización de los
servicios de limpieza fue reestructurada de forma tal que el 100% de la recolección,
el transporte y la eliminación de la basura fue entregado por completo a empresas
privadas, excluyendo a los recicladores y arrojándolos una vez más a la economía
informal.
El fi n de esta concesión estaba programado para 2003 y la municipalidad debió
abrir una nueva licitación pública para la provisión de servicios de limpieza. La
ARB había encontrado socios internacionales y estaba preparada para entrar en la
competencia. Con la combinación de la capacidad fi nanciera de sus socios, sumado
al conocimiento y la experiencia de los recicladores, creyeron que tenían un consorcio
capaz de presentarse para la concesión y ganarla en una de las seis zonas de la ciudad.
Sin embargo, la ARB pronto descubrió que les era imposible entrar a la competencia,
porque la Ley 142 sobre servicios públicos a domicilio en Colombia declaraba que
sólo a las sociedades anónimas les estaba permitido competir por concesiones en
la ciudad de Bogotá (Ruiz-Restrepo 2008). Los abogados44 que la ARB y sus socios
estaban usando para estructurar la propuesta, comenzaron a trabajar voluntariamente
y recurrieron al derecho constitucional y a los derechos humanos para poner en duda
hasta qué punto dicha ley daba oportunidades de inclusión a aquellos pobres que
quisieran ingresar a la economía formal y dominante.
En un artículo titulado “Los pobres no seguirán siendo pequeños” (Ruiz-Restrepo
2008) una de las abogadas constitucionalistas voluntarias, describe los problemas
legales que enfrentaba la ARB, los argumentos a los que recurrieron sus abogados
durante el caso y el resultado del juicio de la corte constitucional. Ruiz-Restrepo
señala tres obstáculos con los que tenía que lidiar la ARB:
41 Ver el capítulo 3 para más información acerca de la ARB.
42 Comunicación personal con Adriana Ruiz-Restrepo.
43 Entrevisya con Norha Padilla, 14/01/2009.
44 Los Abogados Nestor Raul Correa Henao, Luis Jaime Salgar y Adriana Ruiz-Restrepo forman un equipo
de “amigos de los recicladores”. Alfonso Fidalgo, Elkin Velasquez y Diego Tobon tambien participaron
con sus capacidades profesionales y personales de manera honoraria.
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• La discriminación legislativa entre las organizaciones con fi nes de lucro y
aquellas sin fi nes de lucro en la Ley 142 de 1994, determinaba que sólo las
sociedades anónimas podrían brindar servicios públicos domiciliarios en
las ciudades grandes. A pesar de que la ARB ya había brindado servicios
de limpieza durante y después de la huelga en Bogotá, así como en otras
ciudades más pequeñas, seguía siendo una asociación de cooperativas y,
por lo tanto, solo podía ser admitida para realizar servicios en localices más
pequeñas, casi rurales y, por lo tanto, muy poco rentables
• Los términos de la licitación eran tan restringidos que era imposible que la
ARB los cumpliera. Por ejemplo, la municipalidad solo daría la concesión
a aquellos postulantes que pudieran demostrar una experiencia directa en
ciudades de más de medio millón de habitantes durante los últimos cinco
años. Como era de esperarse, todas las empresas que habían ganado las
concesiones anteriores califi caban, pero la ARB no cumplía con el requisito
de los cinco años
• El Decreto Nacional 1713 de 2002 establecía que una vez que la basura era
dispuesta afuera de un edifi cio, pasaba automáticamente a ser propiedad
del consorcio privado a cargo de la limpieza de la zona. Esto signifi caba que
existía la posibilidad de que los recicladores fueran acusados de robo por
extraer materiales reciclables del fl ujo de residuos
Para abordar todos estos problemas se iniciaron acciones judiciales en contra de (1)
la Ley 142/1994; (2) el proceso de licitación pública de Bogotá; y (3) la concesión de la
propiedad de los desechos a las empresas privadas que realizaban la recolección por
el decreto 1713/2002. Los argumentos legales presentados a la Corte Constitucional
emplearon el enfoque innovador de centrarse en que las políticas públicas y las leyes
que técnica y formalmente eran correctas, estaban en realidad socavando los derechos
humanos y principios fundamentales como la equidad y la dignidad, que están
protegidos por la Constitución. Algunos de los principales argumentos eran que:
• El requisito de que el servicio sea brindado por sociedades anónimas, estaba
basado en la falsa suposición de que son más efi cientes. El mismo impedía
injustamente que las cooperativas tuvieran aunque sea la oportunidad
presentarse a la licitación y, por lo tanto, violaba el derecho de los recicladores
a decidir cómo organizarse (libertad de asociación) así como su derecho a
participar. A su vez, el requisito creaba barreras infranqueables para entrar
a la economía formal
• Los términos de la licitación no eran lo sufi cientemente amplios como para
que grupos como la ARB participaran de la competencia y no contemplaba
mecanismos para aliviar los efectos negativos que esto pudiera tener
sobre los recicladores. Los abogados argumentaron que dependía de la
municipalidad demostrar que sus medidas no eran discriminatorias y
que la licitación debía discriminar positivamente con el fi n de mejorar la
posición de los recicladores
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e los Recicladores en el Mundo
Finalmente, todos estos argumentos tuvieron éxito y la Corte Constitucional
estipuló que:
• La exclusión de las cooperativas de las licitaciones era injusta
• Los términos de los contratos propuestos empeorarían la marginalización y
la discriminación hacia los recicladores
• Los futuros contratos deberían contemplar acciones afi rmativas a favor de
los recicladores
A su vez, el Decreto Nacional que convertía a los desechos en propiedad privada
de los contratistas, fue revocado por el Decreto Nacional 1505 de 2003.
Aunque la ARB obtuvo un fallo favorable, la adjudicación del contrato ya había
tenido efecto. En consecuencia, la ARB sólo podrá presentarse a la siguiente ronda
de licitaciones, programada para 2010, así como a los procesos de privatización
proyectados para las áreas de la ciudad destinadas al reciclaje. El fallo de la Corte,
sin embargo, garantiza que la ARB podrá cumplir su objetivo de competir para ganar
una licitación futura. Esto, sostienen desde la asociación, es central para aquellos
recicladores que luchan por su derecho a la vida y al progreso (Ruiz-Restrepo 2008).
Garantizando los Derechos Humanos de los Recicladores en Cali
En 2009, la fundación CIVISOL, a la que pertenecen algunos de los abogados
voluntarios que participaron en el caso del 2003, comenzaron a vislumbrar una
estrategia legal para profundizar el avance de los derechos de los recicladores.45 Esto
fue en respuesta a un urgente pedido de ayuda de parte de la Asociación Nacional de
Recicladores (ANR), en relación a la Ley 1259. La ley había sido aprobada por el gobierno
nacional en diciembre de 2008 y estipulaba una multa ambiental de hasta 500 dólares
por abrir una bolsa de basura en un espacio público. La ANR estaba profundamente
preocupada, ya que la nueva legislación haría imposible a los recicladores acceder a
los materiales reciclables de los que dependía su supervivencia.
45 La siguiente información acerca del caso de Cali se basa en dos entrevistas telefónicas con Adriana RuizRestrepo, realizadas el 3 y el 4 de julio de 2009.
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Recicladora en Cali
(foto de Shailly Barnes)
CIVISOL informó a la ANR que una posibilidad era que los recicladores presionaran
para que la ley pasara a revisión judicial. Pero en el mejor de los casos, esta iniciativa
terminaría con la Corte Constitucional suprimiendo los artículos problemáticos de
la ley o la ley en su totalidad. No serviría para que el gobierno se comprometiera a
tomar medidas para proteger y promover los derechos de los recicladores. Una mejor
opción era encontrar “recursos de amparo de los derechos humanos” decretados para
los recicladores y usarlos para obligar al gobierno a tomar medidas que garantizaran
los derechos humanos de los recicladores. Los recursos de amparo de los derechos
humanos son órdenes especiales de la Corte que ordenan al Estado la protección de
los derechos humanos de una persona durante un período específi co de tiempo. Son
emitidos cuando no hay otra forma de proteger el derecho en cuestión, o si los medios
comunes para hacerlo son tan lentos que el derecho se vería amenazado.
De acuerdo al derecho colombiano, todos los recursos de amparo de derechos
humanos son revisados por la Corte Constitucional. La Corte busca casos que
sientan precedente y los escoge para revisarlos. CIVISOL descubrió que más de cien
recicladores de la ciudad habían tramitado recursos de amparo de este tipo y que el
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caso ya había sido escogido por la Corte Constitucional. De manera que CIVISOL
decidió intervenir para intentar asentar y extender los derechos de los recicladores.
Algunos recicladores habían estado trabajando en el basurero Navarro en Cali
desde 1967. Históricamente, el basurero había sido gestionado por el Departamento
Municipal de Tratamiento de Residuos llamado EMSIRVA. Con la excusa de mejorar
la situación fi nanciera de EMSIRVA, el gobierno nacional lo tomó a su cargo y en
cambio procedió a su privatización. La recolección y el transporte de los residuos
fueron privatizados en tres cuartas partes de la ciudad de Cali. Ya había planes para
privatizar el basurero, cerrar EMSIRVA y privatizar el servicio en la fracción restante
de la ciudad.
En junio de 2008 el basurero fue cerrado y reemplazado por un nuevo vertedero
privado que prohibía el trabajo de los recicladores. Aunque se les habían hecho
promesas, nada se hizo para compensarlos por la pérdida de su fuente de ingresos.
Los recicladores protestaron el día del cierre y también en agosto de 2008 cuando
tomaron la emblemática iglesia La Mernita para insistir en que sus demandas fueran
respondidas. Una vez más, se les aseguró que sus preocupaciones serían atendidas y,
una vez más, se fueron sin más que falsas promesas. Habiendo perdido sus medios
de vida y enfrentándose al hambre, muchos recicladores tramitaron y recibieron
recursos de amparo de derechos humanos, exigiendo al Estado que preservara sus
derechos al alimento, al trabajo, a la vida y a la seguridad social. Sin embargo, poco
y nada se había hecho para dar efecto a estos recursos para la época en que la Corte
Constitucional tenía programado revisarlos en 2009.
En su Amicus a la Corte, CIVISOL planteó una serie de argumentos en relación a
los recursos, a la Ley 1259 y a la privatización del servicio, para hacer progresar los
derechos de los recicladores. Convenció a la Corte de que los recursos de amparo
que habían sido concedidos debían ser sostenidos y que los derechos sociales básicos
de aquellos recicladores a la comida, educación y la salud, debían ser reforzados. A
su vez, la Corte también dispuso que la municipalidad realizara una encuesta para
identifi car a los recicladores que carecieran de recursos de amparo y desarrollara un
plan para garantizar sus derechos sociales básicos.
Los abogados luego buscaron las posibilidades que tenían los recicladores para
seguir generando un ingreso con el que pudieran ganarse la vida y dar sostén a sus
familias. Una vez expulsados del basurero, teóricamente existían dos alternativas para
que siguieran dedicándose a su profesión: recolectando materiales reciclables de la calle
o recolectándolos directamente de los hogares en el marco de un programa público de
separación de residuos desde la fuente. Sin embargo, los abogados argumentaron que
sin intervención de la Corte, ninguna de estas dos opciones sería viable: señalaron que
la Ley 1259 prohibía a los recicladores extraer materiales reciclables de los desechos
en la calle y que corrían el riesgo de recibir grandes multas si lo intentaban. La Corte
estuvo de acuerdo en que esto limitaba los derechos de los recicladores a trabajar y
suspendió la aplicación de la ley en Cali.
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Al mismo tiempo, los abogados sostuvieron que para los recicladores sería
imposible comenzar programas de separación de residuos desde la fuente, puesto que
el gobierno nacional había incluido estas tareas en las licitaciones ya adjudicadas en
tres partes de la ciudad, a empresas privadas de servicios. Aunque las compañías no
estaban implementando ningún programa de ese tipo, aún tenían el monopolio legal
para hacerlo. Los abogados sostuvieron que al incluir los programas de separación
de residuos desde la fuente en los contratos adjudicados, el gobierno nacional había
violado el Plan de Gestión Integral de Residuos de Cali del año 2004, que estipulaba
que para 2004 habría programas de separación desde la fuente y rutas de reciclaje
selectivo que incluiría a los recicladores y los integraría formalmente en el tratamiento
d
e residuos. En consecuencia, la Corte determinó que en un plazo de dos semanas la
municipalidad debía formar un comité que integrara a todas las partes interesadas
para desarrollar un plan que incorporase a los recicladores a la economía formal.
Según el criterio expresado por el tribunal, el comité debía incluir (pero sin limitarse)
representantes de distintos niveles del gobierno, la sociedad civil, la Asociación de
Recicladores de Navarro, FERRESURCO (la red de organizaciones de recicladores
de Cali), la ANR, CIVISOL, el Alcalde y el representante legal de EMSIRVA (o la
compañía que la suceda en caso de que fuera cerrada). El plan debe estar en efecto a
más tardar el 29 de noviembre de 2009 y, según orden de la Corte, el 1 de diciembre
de 2009 el Alcalde de Cali deberá presentar un informe del plan a la Corte que detalle
indicadores que permitan medir el proceso de inclusión.
Durante la época en que la Corte efectuó la revisión, la licitación para la concesión
del tratamiento de residuos en la cuarta área de Bogotá estaba abierta. La Corte
dispuso la suspensión de la licitación y luego instruyó a la municipalidad para que los
términos de la oferta fueran redactados nuevamente, para que las organizaciones de
recicladores pudieran presentar propuestas y priorizar a las empresas que integraran
a los recicladores en puestos formales.
Por último, la Corte reconoció que sin acceso a los materiales reciclables, había
un fuerte riesgo de que los recicladores y sus familias murieran de hambre mientras
esperaban nuevas medidas y que se abriera la nueva licitación. De manera que
dispuso que las agencias ambientales de la municipalidad de Cali y el departamento
al que pertenecen,46 cooperaran con organizaciones de la sociedad civil para crear una
campaña que alentara a los residentes a separar sus materiales reciclables y dárselos
a los recicladores.
El fallo de la Corte hizo mucho para fomentar el avance de los derechos legales
y humanos de los recicladores en Bogotá. Pero, como se señaló en el caso peruano,
quedan muchos desafíos en relación a la implementación y la puesta en ejercicio de
estos derechos. La Corte dio espacio para que los recicladores participaran del comité
encargado de redactar las nuevas políticas de Cali y para que pudieran presentarse
en la nueva licitación. Sin embargo, puesto que la Corte no ordenó que se les brindara
recursos para facilitar su participación, ahora los recicladores deben luchar para
46 Un departamento equivale a un estado o una provincial en los sistemas federales de gobierno.
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desarrollar sus propias capacidades y obtener los fondos y la asistenta necesaria para
aprovechar la situación.